《蘇州市制定地方性法規(guī)條例》解讀

　　《蘇州市制定地方性法規(guī)條例》已由蘇州市第十六屆人民代表大會第一次會議于今年1月19日修訂通過，并經江蘇省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議于3月30日批準，將自5月1日起施行。新修訂的《條例》共分八章六十三條，比2001年制定的原《條例》增加了二十六條。《條例》主要修訂規(guī)范了以下七個方面的內容：

　　一、新增適用范圍的規(guī)定，完善法規(guī)解釋程序

　　根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的“完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉”的要求，《條例》新增了第二條適用范圍，包括制定、修改、廢止地方性法規(guī)以及其他立法活動。在《條例》第五十一條規(guī)定“公民、法人或者其他組織可以向常務委員會書面提出地方性法規(guī)解釋要求或者建議”，明確賦予了公民、法人和其他組織提出立法解釋權要求、建議的主體資格，并進一步完善了地方性法規(guī)解釋起草、審議、公布的處理程序。

　　二、強調地方立法核心原則，突出蘇州地方特色

　　鑒于《立法法》、《江蘇省制定和批準地方性法規(guī)條例》對立法原則都作了詳細表述，《條例》第三條第一款僅規(guī)定，制定地方性法規(guī)應當遵循《中華人民共和國立法法》和《江蘇省制定和批準地方性法規(guī)條例》確定的立法原則。同時，《條例》對地方立法的核心原則“不抵觸”“有特色”“可執(zhí)行”作了強調。為了適應改革和經濟社會發(fā)展需要，突出地方特色，《條例》第四條第一款明確規(guī)定：“制定地方性法規(guī)應當主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要，鞏固法治成為蘇州核心競爭力重要標志的基礎。”《條例》第四條第二、三、四款還從立法要正確處理政府、市場和社會關系等角度，對地方立法理念作出了進一步規(guī)定。

　　三、堅持發(fā)揮人大立法主導作用，發(fā)揮代表主體作用

　　在堅持黨的領導下，發(fā)揮人大在立法中的主導作用，對加強和改進立法工作至關重要?！稐l例》將發(fā)揮人大立法主導作用和代表主體作用作為此次修訂的重要內容：一是第五條規(guī)定，市人民代表大會及其常務委員會負責立法工作的組織協(xié)調，發(fā)揮在立法工作中的主導作用；二是第九條規(guī)定，常務委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，統(tǒng)籌安排立法項目，科學調控立法進程；三是第十四條規(guī)定，綜合性、全局性、基礎性的重要地方性法規(guī)草案，可以由有關的專門委員會、常務委員會工作機構組織起草；四是第十一條、第十五條、第十九條、第二十條、第三十五條、第三十六條等條款，從立法項目考慮人大代表提出的立法議案、建議，人大代表聯(lián)名提出法規(guī)案，征求專業(yè)領域市人大代表意見，立法調研、論證、修改邀請人大代表全程參與等方面，對發(fā)揮人大代表主體作用作出了全面規(guī)定。

　　四、調整地方立法權限，理順規(guī)章法規(guī)的銜接程序

　　《條例》第六條根據《立法法》對設區(qū)的市地方立法事項和權限的新規(guī)定作了規(guī)范：地方立法事項應當屬于本市城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項；法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定。同時，《條例》第七條對市人民代表大會及其常務委員會的立法權限進行了劃分，并明確規(guī)定：“市人民代表大會有權改變或者撤銷常務委員會制定的不適當?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。”《條例》進一步理順了政府規(guī)章與地方性法規(guī)的銜接程序，第八條第一款規(guī)定：“應當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，市人民代表大會、常務委員會、市人民政府可以決定先制定政府規(guī)章。市人民政府在政府規(guī)章報送備案時應當就此專門說明。”《條例》要求，前款規(guī)定的政府規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施其所規(guī)定的行政措施的，市人民政府應當在期限屆滿的三個月前提請市人民代表大會或者常務委員會制定地方性法規(guī)。在制定地方性法規(guī)期間，該行政措施可以繼續(xù)實施。

　　五、強化立法工作統(tǒng)籌協(xié)調，促進立法規(guī)劃、計劃落實

　　《條例》把第二章題目修改為“立法規(guī)劃和年度立法計劃”，并在第九條強調“立法規(guī)劃和年度立法計劃應當與省人民代表大會常務委員會立法規(guī)劃、立法計劃相協(xié)調。” 《條例》第十二條規(guī)定了立法規(guī)劃和年度立法計劃由主任會議通過?！稐l例》第十三條還對立法規(guī)劃和年度立法計劃的落實提出了明確要求：立法計劃的正式項目一般應當確定地方性法規(guī)草案的起草單位、草案報送時間和提請審議時間，調研項目應當明確負責調研的單位。法制工作委員會應當會同有關的專門委員會、常務委員會工作機構督促立法規(guī)劃和年度立法計劃的落實。

　　六、完善人大及其常委會立法程序，鼓勵社會公眾積極參與立法

　　《條例》對市人民代表大會及其常務委員會的立法程序作了較大的修改：一是將市人民代表大會和常務委員會的立法程序分章表述；二是在市人民代表大會及其常務委員會立法程序中，增加了宣讀或者解讀法規(guī)草案的規(guī)定；三是第二十四條參照《立法法》和《江蘇省制定和批準地方性法規(guī)條例》，增加了必要時召開代表團團長會議和召集特定代表進行重大問題專題討論的環(huán)節(jié)；四是第三十條、第三十四條對做好審議準備、保障審議時間和提高審議質量作了規(guī)定；五是第四十一條對決定暫不付表決后繼續(xù)審議和終止審議的程序進行了細化；六是第四十三條對重要條款單獨表決、第四十四條對多部法規(guī)修改的表決作了規(guī)定；七是對公開征求意見、論證、聽證、出臺前社會風險評估等制度作了補充和完善，鼓勵社會公眾積極參與立法工作，并在第五十六條規(guī)定，對積極參與立法工作的公民、法人和其他組織，給予表彰、獎勵。

　　七、規(guī)范地方性法規(guī)報批、公布程序，新增一系列制度規(guī)定

　　《條例》在第四十六條增加了預先報省人大常委會征求意見的規(guī)定?！稐l例》第四十八條第三款規(guī)定，常務委員會公報上刊登的地方性法規(guī)文本為標準文本。另外，《條例》第五十四條規(guī)定：市人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在全部或者部分地方暫時調整或者暫時停止適用本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定。《條例》修訂時，總結多年來地方立法經驗，新增了第七章“其他規(guī)定”，主要包括新聞發(fā)布、征求意見反饋、參與立法激勵、歸檔匯編、法規(guī)配套制度規(guī)定、法規(guī)實施情況報告、立法后評估、法規(guī)清理、聘請立法專家顧問、確定基層立法聯(lián)系點等內容，以此來促進立法質量的提高，保障法規(guī)的有效實施。